Минфин сыграл в рулетку

Введение госмонополии на лотереи оставит бюджет с носом

К июлю 2014 года в России останутся только государственные лотереи. Поправки в Федеральный закон «О лотереях», запрещающие частные лотереи, вступили в силу 1 февраля нынешнего года. По заключению Экспертного совета при правительстве РФ, подготовленного по поручению первого вице-премьера Игоря Шувалова, введение госмонополии позволит сделать лотерейный бизнес прозрачным, контролируемым, и более доходным с точки зрения бюджета.

Но в России благие намерения зачастую приводят к прямо противоположным результатам. И, похоже, введение государственной монополии на лотереи – именно такой случай.

В распоряжении «Свободной прессы» оказалось письмо (см. ниже) председателя совета Объединения реализаторов лотерей России Александра Зиброва, адресованное министру финансов Антону Силуанову. Из него следует, что закрытие частных лотерей приведет к прямым убыткам бюджета и сокращению налоговой базы.

«Негосударственные лотереи, попавшие под запрет, проводятся в соответствии с ФЗ «О лотереях» на основании разрешения (лицензии), выданного в установленном порядке Федеральной налоговой службой (ФНС). Срок действия разрешения – пять лет… Не вызывает сомнения, что нанесенный государством ущерб будет возмещаться организаторам лотерей в судебном порядке в соответствии со статьей 16.1 ГК РФ, которая гарантирует, что ущерб, причиненный юридическому лицу правомерными действия государственных органов, подлежит компенсации», – сказано в документе.

Подсчитан в нем и ущерб. Согласно Единому госреестру лотерей, после 1 июля 2014 года сроки лицензий не истекут у 151 частной лотереи. Совокупный объем продаж лишь некоторых из них по итогам 2013 года составляет 16 млрд. рублей. Поэтому, по оценкам Объединения реализаторов лотерей, сумма исков к Минфину перевалит за 6 млрд. рублей. И выплатить их придется из бюджета – другими словами, из карманов рядовых налогоплательщиков.

На деле, уверяет Александр Зибров, ситуация даже хуже. Новый закон фактически делает государственные лотереи бесконтрольными, и позволяет им свести отчисления в бюджет к минимуму.

Мы попытались разобраться, что на деле стоит за реформой лотерейного бизнеса.

– Закон «О лотереях» был принят в ноябре 2003 года, и он тщательно прорабатывался, – напоминает Александр Зибров. – Предложения ввести госмонополию на лотереи звучали и тогда, но были отвергнуты по причине противоречия Конституции и Гражданскому кодексу, а также экономической нецелесообразности. В итоге был принят закон, который допускал существование и государственных, и частных лотерей.

В 2006 году появилось распоряжение, которое разрешало Государственному комитету РФ по физической культуре и туризму выступить организатором первой государственной лотереи. Однако Комитету потребовалось два года, прежде чем он смог ее запустить. Именно с этого момента у «частников» на лотерейном рынке начались проблемы.

Понимаете, в чем дело. Прежде чем получить лицензию в ФНС, организатор лотереи должен обосновать ее финансовую целесообразность. Указать в заявке, на какие благотворительные цели пойдут деньги от лотереи, какова сумма предполагаемой выручки. Комитет эти суммы, думаю, откровенно раздул. Похоже, сделано это было только затем, чтобы заявка выглядела более убедительно, и в лицензии не отказали. В том, что цифры дутые, убедились впоследствии аудиторы Счетной палаты. Так или иначе, лицензию Комитету выдали, но когда лотерея заработала, плановых показателей, естественно, достичь не удалось.

В результате, «физкультурникам» пришлось оправдываться. Признать, что с заявкой напортачили, они не могли, сказать, что их лотерея плохая – тоже. Вот и считаю, что тогда потребовалось объяснить причину провала, найти врага. И врагом были объявлены негосударственные лотереи. Логика была проста: чтобы увеличить доходность государственных лотерей, нужно убрать с рынка всех остальных. Дескать, не в те лотереи народ играет.

Чтобы убрать частников с рынка, в ход пошли формулировки о прозрачности лотерейного бизнеса. Например, в письме, которое Минэкономразвития написало господину Шувалову, сказано, что «в Российской Федерации поставлена на поток бесконтрольная выдача разрешений на проведение лотерей».

«СП»: – Разве это не так? 151 лотерея для одной страны – это чересчур, вы не находите?

– Разрешения на все эти лотереи выдавала Федеральная налоговая служба, назвать это «бесконтрольной выдачей» – мягко говоря, неправда. Бесспорно, в работе ФНС были проблемы – разрешения выдавались на лотереи, условия проведения которых не совсем соответствовали закону.

Скажем, была такая лотерея «Доступное жилье». Она относилась к так называемым тиражным лотереям. Это значит, что организаторы продают лотерейные билеты до определенного момента. Допустим, если тираж в субботу, то продажа билетов прекращается в пятницу. И еще момент. Если я напечатал миллион билетов, а к пятнице продал всего 500 тысяч, все непроданные билеты я должен из сети изъять, уничтожить по акту, и розыгрыш проводить только среди проданных билетов

Но что делала лотерея «Доступное жилье»? Тираж они проводили в субботу, а билеты продолжали продавать и в воскресенье, и в понедельник – уже после проведения тиража. И ФНС закрывала на это глаза.

На деле, текущий контроль был слабым местом системы. Разрешения на лотереи выдавались – а потом о них забывали. Да, ежеквартально все лотереи сдавали отчеты в ФНС, в которых указывали, сколько билетов продано, сколько участвовало в розыгрыше, сколько денег ушло на выплаты. Все эту информацию следовало проверять. Но в налоговой службе не было необходимого количества специалистов, и не было денег на расширение штата. В результате проверки поручали чиновникам, которые были заняты другими поручениями – и до серьезных проверок у них просто не доходили руки.

«СП»: – Государственные лотереи контролируются лучше?

– В том-то и фокус, что нет. Скажу больше. Государственные лотереи действуют фактически бесконтрольно. Можно сказать, учредители лотерей контролируют сами себя. Скажем, Минфин – организатор «Олимпийской лотереи», он же автор поправок к закону «О лотереи», которые стали

с 1 февраля новым законом. Получается, ведомство выступает и игроком, и судьей, само пишет правила игры и само подсчитывает ее результаты. И никто его не контролирует.

Должен сказать: правила, по которым действовали государственные и частные лотереи, изначально были неодинаковыми. Но сейчас ситуация по части отсутствия контроля стала вообще уникальной.

«СП»: – Вы указываете в письме, что лотереи, которые действовали по ранее выданным лицензиям, и которых закрыли раньше срока, понесли убытков как минимум на 6 млрд. рублей. Эти деньги – по закону – государство обязано вернуть организатором лотерей из бюджета. Почему Минфин не смущает эта перспектива?

– Потому что платить будет не Минфин, а бюджет. Причем, платить придется не сразу. Пока организаторы лотерей пойдут в суд, пока докажут, что недоразумение имело место, пока истребуют деньги – пройдет ни один год. Когда-нибудь чиновники признают, что совершена ошибка. Но это будет, условно говоря, послезавтра, а сегодня лоббисты идеи госмонополии получат все, что хотели.

Замечу : 6 млрд – это минимальная сумма убытков бюджета, мы рассчитали ее по показателям, взятым из открытых источников. Какая цифра получится в реальности – никто не знает, но явно большая. У нас только лотерея «Бинго-Бум» показала годовой оборот около 8 млрд рублей.

«СП»: – Но этих убытков, вы считаете, можно избежать?

– Конечно. Разрешения на лотереи были получены законным путем, выдавая разрешения, ФНС согласилась с финансовыми планами под эти лотереи. Организаторы и операторы лотерей закупили оборудования, сняли офисы, наняли персонал, взяли кредиты, запустили процесс, полагая, что отработают пять лет (срок действия разрешения).

Почему бы им не дать отработать эти – положенные по закону – пять лет? И просто новых разрешений не выдавать? Такой – цивилизованный – способ введения госмонополии значительно дешевле, с точки зрения потерь бюджета. Сегодня падает курс рубля, социальные программы урезаются, лишних денег у государства нет. Зачем бюджету еще платить штрафы по лотереям?!

«СП»: – Возможно, прибыль от монополизации рынка лотерей существенно перекроет грядущие убытки?

– Сегодня министерство спорта имеет разрешение на пять лотерей, но с трудом проводит только четыре – пятую чиновники никак не могут придумать. Минобороны имеет разрешение на две лотереи, но с трудом проводит одну – «Победу». Плюс разрешение на «Олимпийскую лотерею» имеет Минфин – в поддержку Игр в Сочи. Вот и все государственные лотереи, которые имеются в стране. На мой взгляд, они если и заполнят сегмент рынка, который сегодня закрывают частные лотереи, то очень нескоро.

Сколько заработает бюджет на государственных лотереях – вопрос сложный. Предполагается, что если закрыть частные лотереи, оборот государственных увеличиться, и отчислений в бюджет будет больше. Но вот в чем проблема: реально организаторы гослотерей о наполняемости бюджета думают в последнюю очередь.

Вот как выглядят факты. По закону «О лотереях» 2003 года все лотереи – и государственные, и частные – должны были платить целевые отчисления не менее 10% от выручки. Первая же поправка, внесенная в закон, гласила: данное положение не распространяется на государственные лотереи.

В новом законе, вступившем в силу 1 февраля, правила снова изменились. Целевые отчисления рассчитываются так: берется выручка от лотереи за три месяца, из нее вычитается выплаченный призовой фонд, а из оставшейся суммы 10% идет в целевые отчисления.

Выглядит красиво, но есть тонкость. Что такое выплаченный призовой фонд? По закону, организатор лотереи выплачивает призы в течение 6 месяцев по текущим тиражам, и три года по тиражам, которые были проведены раньше, даже по тем лотереям, на которые кончилось разрешение.

В результате выходит так: по факту у меня выручка за три месяца – условно – миллион рублей, а призовой фонд я выплатил (с учетом прежних лотерей) на 1,2 миллиона. Что в этом случае получает бюджет? Правильно – дырку от бублика. Другими словами, популистская идея – пополнить бюджет с помощью госмонополии на лотереи – оказывается фикцией.

Мы предлагали Минфину поступить иначе – вернуться к нормам закона 2003 года: 10% от выручки всех лотерей – и государственных, и негосударственных – направлять в бюджет. Вот такая мера действительно могла бы пополнить казну. Емкость рынка лотерей – 20 миллиардов рублей в год, десятая часть – 2 млрд. рублей – могла бы оказаться в бюджете. Но Министерство финансов такое предложение категорически не устроило.

«СП»: – Но в пользу введения госмонополии приводился и другой аргумент. Минфин уверяет, что негосударственные лотереи используются для прикрытия незаконных форм игорного бизнеса. Разве это не так?

– Сегодня, по моему глубокому убеждению, незаконные формы игорного бизнеса прикрывают как раз государственные лотереи, и самый большой в России игорный автомат называется гослотерея «Победа».

Призовой фонд этой лотереи – 90%, и это важнейший признак игрового автомата. При этом отчисления лотереи в бюджет мизерные – 0,1% от выручки. По всей стране эта замечательная лотерея открыла так называемые магазины по продаже лотерейных билетов. Зайдите туда – и вы обнаружите зал игровых автоматов, в котором продаются так называемые электронные билеты бестиражной лотереи.

Бумажные билеты тиражных лотерей печатают в типографиях, и они имеют полиграфическую защиту на уровне ценной бумаги. А электронный билет – картинка на экране компьютера. Раньше этот компьютер открыто назывался игровым автоматом, а сейчас – автоматом по продаже электронных билетов бестиражной лотереи.

Понимаете, в чем отличие тиражной лотереи от игрового автомата? Вы покупаете билет тиражной лотереи – допустим – в понедельник, а тираж в субботу. В субботу вы посмотрели тираж – и ничего не выиграли. Но следующий тираж только через неделю, и у вас есть время, чтобы понять: надо покупать еще 10 билетов, или следует остановиться. Дискретность процесса исключает формирование игровой зависимости.

А что такое игровой автомат, зачем нужен призовой фонд в 90%? Вы бросили рубль, дернули рычаг – и выиграли 50 копеек. Еще рубль – и снова выиграли 50 копеек – правда, рубль уже проиграли. Призовой фонд 90% – это обязательный элемент игрового автомата, иначе вы уйдете. Вы должны дергать ручку, и у вас должно формироваться убеждение, что вы выигрываете – именно так формируется игровая зависимость.

Поэтому если бестиражная лотерея, которая проводится на терминале, имеет призовой фонд более 70% – это, я вас уверяю, игровой автомат. Просто в данном случае, его устроили не какие-то частники и жулики, а государственная лотерея, с вполне государственным названием – «Победа». Или лотерея «Спортлото», которую организует Минфин – цитадель наших финансов. Бестиражная лотерея размещена у них на сайте –это тоже игровой автомат с электронными билетами.

«СП»: – Кому это выгодно?

– Я бы не хотел называть конкретные фамилии. Скажем так, это некоторые высшие чиновники, плюс отдельные ведомства.

«СП»: – Сколько заработают бенифициары нового закона, прежде чем ему дадут задний ход?

– Скажу одно: игровые автоматы доходнее тиражных лотерей в сотни раз. Прежде чем государство признает ошибку, пройдет не менее трех лет. За эти три года гослотереи могут принести десятки миллиардов рублей прибыли. Вопрос – кому?..