Алексей Саватюгин написал статью в «Ведомостях».

Как Эльвира Набиуллина ни отбояривалась от ответственности за состояние экономики, все внимание приковано именно к ЦБ. У Банка России есть мощные рычаги, которые в отличие от большинства мер регулирования, находящихся в арсенале правительства, могут быстро оказать влияние на экономические субъекты. Но именно обилие этих инструментов, а  еще в большей мере новые зоны ответственности мегарегулятора порождают острые управленческие коллизии. Именно на них сосредоточился в своей статье в «Ведомостях» бывший замминистра финансов Алексей Саватюгин. Для чего Саватюгин написал именно такую статью?

Статья Саватюгина, названная «ЦБ как суперведомство и вызовы, стоящие перед его новым руководителем», — это взгляд на новые управленческие задачи финансового мегарегулятора практически изнутри. Именно этим она прежде всего и интересна. Саватюгин пишет не о макроэкономических проблемах, для решения которых мегарегулятор и понадобился, вопрос о том, будет ли новый ЦБ тендировать в сторону превращения в своего рода российский аналог ФРС Саватюгина, строго говоря, не интересует. Для него это не то чтобы лирика, но точно не животрепещущие сегодняшние задачи, перед которыми оказался ЦБ. А первоочередных задач — громадье.

Пять блоков задач и три блока ЦБ

Саватюгин их перечисляет.

Во-первых, теперь именно ЦБ предстоит разрабатывать законопроекты по регулированию финансовых рынков, взаимодействовать не только с правительством и президентом, но и с законодателями.

Во-вторых, именно ЦБ должен унифицировать регулирование разных сегментов финансового рынка. По оценке Саватюгина, это регулирование до сих пор «строилось фрагментарно, потому что фрагментарно был институционализирован надзор: изначально пять разных ведомств регулировали банки, страховщиков, товарные биржи, участников рынка ценных бумаг и пенсионные фонды. Правила игры на этих сегментах сегодня различаются практически во всем — допуск на рынок и процедура получения и отзыва лицензий, требования к руководителям и сотрудникам, процедуры проверок и санкций, требования к членству в СРО, пруденциальные нормативы и требования к отчетности, список разрешенных активов и контроль за исполнением правил и пр. Учитывая, что все эти виды бизнеса в конечном счете представляют собой финансовое посредничество, различия в регулировании зачастую продиктованы не отраслевой спецификой, а лишь разными представлениями о счастье у бывших руководителей надзорных органов».

Здесь Саватюгин вступает в заочный спор с регулируемыми. Те по традиции весьма настороженно относятся к любым переменам на стороне регулировщиков и превентивно склоняются к тому, что ничего принципиально менять не надо, а значит, отстаивают как раз не необходимость унификации, а наоборот, специфику регулирования банков, страховщиков, брокеров и пенсионных фондов. Для Саватюгина же, как мы только что видели, главное в том, что все они финансовые посредники, что и дает, по его мнению, возможность унификации регулирования.

Саватюгин продолжает свой список управленческих задач и коллизий, в которых оказался ЦБ.

В-третьих, «серьезную проблему составляет запутанный узел из конфликтов интересов. Центробанк соединяет в одном лице почти никому не подконтрольного регулятора финансового рынка, устанавливающего правила игры, надзирателя за выполнением этих правил, крупнейшего игрока на этом рынке, крупнейшего инсайдера и крупнейшего собственника (имея в виду группу Московской биржи, включая Центральный депозитарий, а также Сбербанк и пр.)».

Саватюгин назвал одну из главных болевых точек управления как такого. В России, как известно, было несколько подходов к административной реформе, одной из нитей Ариадны которой и должна была стать ликвидация конфликта интересов в деятельности управленческих органов, в том числе и ЦБ, но по большему счету все эти попытки как раз и пали жертвой базового конфликта интересов: реформаторами должны были выступить сами чиновники, то есть реформируемые, а это классический конфликт интересов, о который разбилась масса реформаторских начинаний, и не только в России.

Тем не менее Саватюгин видит пути хотя бы частичного сглаживания конфликта интересов на уровне ЦБ. Как о само собой разумеющемся, он упоминает о том, что мегарегулятор отвечает и за многострадальный инвестиционный климат, после чего пишет о том, что ЦБ «предстоит показывать пример уважительного отношения к миноритариям, благопристойного рыночного поведения и лучшей практики корпоративного управления». Саватюгин специально подчеркивает: «Отмечу, за всю историю ММВБ ни один ее руководитель не покинул свой пост с публичным, внятным и правдоподобным объяснением причин отставки со стороны основного собственника. Теперь же придется объяснять и гораздо менее существенные события».

В том же ряду и «необходимость распространения общих правил жизни госчиновников и госведомств на Центробанк, его сотрудников и дочерние компании. Нет никаких логичных оснований выводить мегарегулятор, отвечающий за фундаментальные проблемы, в том числе касающиеся каждого гражданина России, из-под общей объявленной тенденции повышения прозрачности государственных институтов. Это касается и всех ограничений, связанных с госслужбой, и антикоррупционных мероприятий, включая раскрытие информации о доходах и расходах, и процедур совершения госзакупок, и проведения оценки регулирующего воздействия всех нормативных актов, и формирования общественных советов, и участия чиновников в управлении госкомпаниями, и многое другое».

В-четвертых, «чрезвычайно важный и совершенно новый аспект жизни реорганизованного Центробанка — существование в окружении профессиональных саморегулируемых организаций (СРО). До последнего времени у ЦБ не было никакого опыта взаимодействия со СРО, объединяющими участников рынка. Более того, руководители ЦБ последних лет ставили под сомнение саму необходимость существования таковых и довольствовались взаимодействием с лоббистскими банковскими и отраслевыми ассоциациями».

Завершает свой перечень стоящих перед ЦБ задач Саватюгин так: «И наконец, новому руководству ЦБ придется решать и конфликт интересов разных ветвей надзора внутри самого мегарегулятора. Например, между объективными требованиями прогресса в развитии безналичного денежного обращения и не менее объективными потребностями в сохранении наличного оборота. Или между развитием банковского рынка и поддержкой сектора микрофинансовых организаций и кредитных кооперативов, который некоторые сотрудники ЦБ называют не иначе как «параллельным, теневым банковским сегментом». Или между регулированием классических брокеров, действующих на рынке ценных бумаг, и брокеров рынка форекс, отношения которых между собой нельзя назвать безоблачными. Примеры можно множить. Логика жизни должна привести к выделению в структуре ЦБ трех крупных блоков: блока макроэкономического регулирования и денежно-кредитной политики, блока регулирования платежных систем и наличного денежного обращения, блока регулирования частных финансовых рынков. Сохранение равновеликих позиций «главного по банкам» и «главного по небанкам» приведет лишь к постоянному внутреннему напряжению внутри руководства мегарегулятора».

Обратный адрес

Думаю, подтвердить то, что статья Саватюгина — это взгляд на управленческие проблемы ЦБ практически изнутри, удалось.

Алексей Саватюгин — это не просто обозреватель или блогер, даже не просто бесспорно высококвалифицированный финансист, он человек из власти. До января 2013 года он был замминистра финансов.

Его уход был тихо скандальным. Публичного содержательного конфликта не произошло, но Саватюгин неспроста выложил в Интернете свое написанное от руки заявление об уходе — случай, мягко говоря, не типичный для топ-номенклатуры. После чего из аппарата правительства послышался глухой рык: Саватюгин, якобы, «не готов к госслужбе», он нарушил то ли писаные, то ли, скорее всего, неписаные нормы поведения чиновников его уровня.

Что произошло на самом деле, доподлинно неизвестно. Есть только версии. Самая убедительная в том, что содержательная причина увольнения Саватюгина и есть создание мегарегулятора. Дело в том, что в Минфине Саватюгин как раз курировал те сегменты финансового рынка, которые отошли под крыло ЦБ: страховой, ценные бумаги, микрофинансовые организации, кредитные кооперативы, лотерейный и игорный бизнес, неналоговые доходы бюджета, например, от управления госимуществом и проведения приватизации, а также взаимодействие с ЦБ и инвестирование пенсионных накоплений. Именно круг бывших обязанностей в Минфине, а также тесное знакомство со СРО участников финансового рынка (Саватюгин в 2002–2004 годах возглавлял Национальную ассоциацию участников фондового рынка — НАУФОР) и позволили бывшему замминистру финансов взглянуть на проблемы управления, с которыми лоб в лоб сталкивается ЦБ, что называется, изнутри. «Спусковым» же «крючком» его увольнения мог послужить конфликт вокруг ФСФР. Еще Алексей Кудрин в свою бытность министром финансов (а Алексей Саватюгин — один из самых ярко выраженных представителей команды Кудрина) предлагал упраздниить ФСФР и передать ее фукции в Минфин — в ведение Саватюгина. Но вышло иначе.

Возникает резонный вопрос: не является ли его статья развернутым заявлением о приеме на работу в ЦБ? Здесь мы снова вынуждены отделять содержательную сторону от аппаратной. С содержательной стороны Саватюгин совершенно точно мог бы возглавить выделенный им же блок ЦБ, который он сам назвал «блоком регулирования частных финансовых рынков».

Тут возникает «но». Говорят, когда-то давно тренером итальянской сборной по футболу был назначен писавший о футболе спортивный журналист. Это точно не про Россию. Для того чтобы занять высокий пост, не надо писать толковые статьи и публично демонстрировать свои знания, которые по аппаратной логике могут быть истолкованы именно как претензии на занятие высокого чина. Надо быть прежде всего лояльным. А именно этого статья Саватюгина как раз и не демонстрирует.

Он пишет о том, что «правительство не только добровольно сложило свои полномочия в сфере надзора и выпуска подзаконных актов на финансовых рынках, но и…фактически устранилось от выработки самостоятельной политики в области регулирования финансовых рынков». По-моему, это совсем не образец лояльности. Мало того, в его статье есть и такой пассаж: «Президентский Совет по развитию финансового рынка (членом этого Совета Алексей Саватюгин до сих пор является. — «Финансовая газета»), созданный в 2008 году указом президента Медведева, при през­иденте Путине не собирался ни разу. Видимо, актуальных тем для обсуждения нет, а правительство и администрация президента явно охладели к некогда популярному лозунгу «Построим в Москве международный финансовый центр!». Из чего Саватюгин делает вывод, что и международным финансовым центром предстоит заниматься ЦБ, но некий осадок от сказанного остается.

Когда Саватюгин ушел в отставку, некоторые СМИ называли в качестве его новой работы ЦБ. Но это было, когда пост его председателя активно предлагали Кудрину. С тех пор бывший шеф Саватюгина добровольно сошел с административной дистанции.

Есть и еще одно обстоятельство, которое может оказаться решающим. Я написал о самой убедительной версии отставки Саватюгина, связанной с перетеканием регулирующих полномочий на финансовом рынке от Минфина к ЦБ. Но это опять только содержательная сторона.

Есть и аппаратная версия, а она состоит в том, что на самом деле отставка Саватюгина была предопределена его конфликтом с первым вице-премьером Игорем Шуваловым. Расхождения во взглядах на пенсионную реформу, а точнее, на инвестирование накопительной части пенсий переросли в межличностный конфликт. Это косвенно подтверждает судьба помощника министра финансов Антона Силуанова Андрея Матвеева. Когда Саватюгин был уволен и из правительства слышалось явное недовольство его деятельностью, Матвеев выступил в защиту опального коллеги. Агентству «Прайм» он заявил: «Алексей Львович подал заявление об освобождении от занимаемой должности. Участники финансового рынка оценивают Алексея Львовича как одного из самых профессиональных финансистов. Со своей стороны я лично хочу сказать, что Алексей Львович большой профессионал и замечательный человек». За этот идущий в разрез с правительственным отзыв Матвеев был уволен. По своей инициативе Силуанов так поступил бы вряд ли, это был нажим из более высоких сфер.

Если аппаратная версия отставки Саватюгина верна, она ставит крест на возможности его прихода в ЦБ. Жаль. Настолько, что у меня остается голубоглазая надежда на то, что уровень подготовки и квалификации (Саватюгин закончил не только экономический факультет университета в Санкт-Петербурге, но в 1992 году – Московскую школу брокеров, в 1994 году – Лондонскую школу экономики по программе «Микро- и макроэкономика». В 1996 году он окончил Лондонский университет Гилдхолл, а в 1997 году — экономические программы Национального фонда подготовки финансовых и управленческих кадров), профессионализм, управленческий опыт, видение не только проблем, но и способов их решения, о чем свидетельствует его статья, а также — не в последнюю очередь — твердый характер все-таки в состоянии перевесить негативное восприятие со стороны начальства.

Отток капиталов не так страшен, как отток мозгов.

Николай Вардуль